Три года реформе контрольно-надзорной деятельности, принцип приоритета профилактики

Как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс этого управления по установленным государством идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта. Считаю, что контроль необходим в любой области общественной деятельности, но он не может являться самоцелью, и нужен для того, чтобы обеспечить качественное выполнение принятых решений, поэтому не следует преувеличивать роль контроля.

В соответствии с принятым Законом № 248-ФЗ виды муниципального контроля подлежат осуществлению при наличии в границах муниципального образования объектов соответствующего вида контроля. Так, на территории Дальнегорского городского округа осуществляется: жилищный, земельный, муниципальный контроль в сфере благоустройства, а также на автомобильном транспорте, городском наземном транспорте и в дорожном хозяйстве. Муниципальный контроль неразрывно связан с понятием законности, так как одной из главных его целей является проведение в жизнь требований организации общественной жизни, которые зафиксированы в положениях закона и других нормативных правовых актах.

По мнению экспертов контрольно-надзорной реформы, контрольная деятельность в настоящее время становится драйвером экономического развития — когда вместо наказаний предприниматели могут рассчитывать на получение рекомендаций по соблюдению обязательных требований. Снижение количества проверок стало одним из факторов, который помог увеличить эффективность ведения бизнеса в России и улучшить деловой климат. Ключевые представители государства видят в институте контрольно-надзорной деятельности, прежде всего инструмент для возобновления экономического роста, а не поддержания порядка.

Безусловно, экономический рост, основанный на снижении административного давления, расширении предпринимательских свобод является важной ценностью для развития страны. Однако считаю, что в ходе реформы не следует забывать и о ключевом предназначении контрольной деятельности — обеспечении порядка, снижении вреда (ущерба) от нарушения обязательных требований, защите прав граждан в ключевых областях социальной жизни.

В этой связи возникает вопрос об оценке контрольно-надзорной деятельности, в том числе эффективности и результативности муниципального контроля. Этот вопрос важен и применительно к предварительным итогам всей реформы контрольно-надзорной деятельности.

Администрацией Дальнегорского городского округа ежегодно в конце года осуществляется подготовка доклада о соответствующем виде муниципального контроля с указанием сведений о достижении ключевых показателей и сведений об индикативных показателях, в том числе о влиянии профилактических мероприятий и контрольных мероприятий на достижение ключевых показателей. Так, по предварительным результатам за 9 месяцев 2023 года, как профилактика объявлено 179 предостережений, проведено 275 консультирований и проведено только 31 контрольное мероприятие.

Замечу, что на основании докладов о видах контроля всех уровней федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, ежегодно готовится сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации.

Оценка контрольно-надзорного государственного механизма по логике должна оцениваться исходя из его изначального предназначения — минимизации вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, уровня устранения риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности. При этом станет, очевидно, понятна и эффективность используемых в контроле и надзоре инструментов — профилактических и контрольных мероприятий, предписаний, штрафных санкций и др. Например, очевидно, что при всех плюсах профилактической деятельности она не является панацеей и приоритетным способом обеспечения порядка во всех сферах общественных отношений. Более того, в этом году масштабную дискуссию вызвали новации в законодательстве, существенно осложняющие привлечение к административной ответственности при нарушении норм и правил благоустройства. Считаю, что именно в этой сфере штрафные санкции выступают наиболее эффективным инструментом муниципального контроля.

Тем не менее, расширение института оценки эффективности и результативности контроля постепенно привело к еще одному позитивному изменению — снижению значения так называемых «палочных» показателей — количества проведенных мероприятий, наложенных штрафов, выданных актов реагирования. Но если сказать честно, то в ходе реформы «палочные» показатели никуда не делись. Мы по-прежнему считаем количество мероприятий, но только теперь сместили акцент на подсчет профилактических мероприятий. Но насколько это отвечает задачам реформы и насколько «машинальное» увеличение профилактических мероприятий само по себе решает стоящие задачи, еще предстоит ответить.

Значительным препятствием на этом пути является фактическое отсутствие проработанной методологии оценки результативности и эффективности в некоторых видах муниципального контроля. Это сложнейшая задача, требующая знания отраслевого законодательства, анализа значительного объема данных, применения новых научно-методических подходов, которые позволят оценить ход и направленность реформы с учетом главного предназначения этого института — поддержания порядка.

Тем не менее, в настоящее время стало очевидным то, что задачи по снижению административного давления на бизнес, упрощению административных процедур, внедрению ясного и понятного регулирования предпринимательской деятельности — ключевые и бесспорные задачи государства. Но считаю, что в таком случае решаться они должны не за счет эффективности контрольно-надзорной деятельности.

Также, невозможно не сказать еще об одной системной проблеме. Установление норм, вводящих запрет на проведение планового контроля в отношении объектов контроля, не отнесенных к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска. Данная норма действует до 2030г., однако можно предположить, что шансы на ее инкорпорирование в Закон № 248-ФЗ на постоянной основе очень высоки. В связи с введением на длительный срок таких ограничений в части планового контроля становится очевидна проблема кризиса планового контроля в целом, который в значительной степени «схлопнулся».

Такая динамика приводит к практической реализации принципа «нет нарушений — нет проверок», который предполагает отмену планового контроля для добросовестных и низкорисковых предприятий. Можно предположить, что мы и далее будем видеть тенденцию к отказу от планового контроля во всей системе, что является позитивным изменением системы. И тут мы опять возвращаемся к одному из ключевых направлений реформы, принципу приоритета профилактики. Пожалуй, одно из самых бесспорных и поддерживаемых, в особенности бизнесом, направлений реформы.

Разделяя необходимость расширения профилактики, хотелось бы обратить внимание на следующее.

Этот принцип фундаментальный, отграничивающий профилактику от иных, контрольных, мероприятий. Он является важнейшим с точки зрения построения взаимоотношений контрольного органа и бизнеса, основанных на доверии, устранении избыточного давления со стороны более сильной стороны — государства. Тем самым, может быть построена наиболее эффективная система профилактики, когда бизнес сам заинтересован в профилактических мероприятиях контрольного органа.

Таким образом, даже поверхностный анализ хода реформы муниципального контроля показывает глубину происходящих в этой сфере изменений. Ключевая трансформация, конечно же, должна произойти в головах. Контрольно-надзорная деятельность должна быть направлена на предотвращение нарушений норм закона, а не на фиксацию нарушений и привлечение к ответственности. Это два совершенно разных подхода. И в основе такой трансформации должны быть совершенно ясные идеологические посылы, которые понимаются и разделяются как инспекторским составом, так и бизнесом. Поэтому в ходе реформы так важно не только правильно реализовывать нормы нового Закона № 248, но и следовать его духу.

Начальник отдела муниципального контроля администрации Дальнегорского городского округа Вороненко Анна